Некоторые актуальные вопросы совершенствования нормативно-правового регулирования аренды государственного имущества, Письмо МЮ

Некоторые актуальные вопросы совершенствования нормативно-правового регулирования аренды государственного имущества, 07.02.2011, Разъяснение, Министерство юстиции Украины

Министерство юстиции Украины непосредственно на практике не реализует государственную политику в сфере аренды государственного имущества, однако как орган, на который возложены полномочия по осуществлению правовой экспертизы всех проектов законов и других актов законодательства на предмет их соответствия Конституции и законам Украины, а также требованиям нормопроектировочной техники, Минюст постоянно участвует в процессах совершенствования нормативного регулирования отношений в сфере аренды государственного имущества, поддерживает инициативы Фонда государственного имущества и совместно с Фондом изучает проблемные вопросы аренды государственного имущества.

В этой статье внимание обращается на основные и наиболее актуальные вопросы, связанные с арендой государственного имущества, которые возникали в практике Министерства юстиции.

1. К вопросу об определении объекта аренды в соответствии с Законом Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества».

Согласно части первой статьи 4 Закона Украины «Об аренде государственного имущества» объектами аренды по настоящему Закону являются:

— Целостные имущественные комплексы государственных предприятий и организаций, предприятий, основанных на имуществе, принадлежащем Автономной Республике Крым или находится в коммунальной собственности, их структурных подразделений (филиалов, цехов, участков);

— Недвижимое имущество (здания, сооружения, помещения) и другое отдельное индивидуально определенное имущество указанных предприятий;

— Имущество, которое не вошло в уставные фонды хозяйственных обществ, созданных в процессе приватизации (корпоратизации).

То есть Законом предусматривается, что действие его положений распространяется на государственное имущество, а под понятием «государственное имущество» понимается имущество, закрепленное за государственными предприятиями, в круг которых обычно принято относить только государственные унитарные предприятия, т.е. предприятия, образованные одним учредителем и имеющих уставный капитал, который не разделен на доли (а именно — это государственные коммерческие и казенные предприятия).

Возникает вопрос о возможности применения норм настоящего Закона к имуществу государственных корпоративных предприятий — государственных акционерных компаний, 100 процентов акций которых принадлежит государству в лице министерств или иных субъектов управления, а также возможности и целесообразности распространения порядка передачи имущества в аренду, определенного Законом Украины » Об аренде государственного и коммунального имущества «на такие компании.

Существуют 2 противоположных подхода к решению вопроса относительно собственника имущества, которое передано государственным акционерным обществам, 100 процентов акций которых принадлежит государству.

Первый подход заключается в полном распространении общих положений относительно юридических лиц (и в частности хозяйственных обществ) на все общества, образованные с участием государства, и признание всего имущества, переданного в уставный капитал хозяйственного общества, его частной собственностью (так называемый Цивилистический подход). Избрание руководящим этого подхода влечет за собой признание того, что государственные акционерные общества осуществляют передачу имущества, на базе которого они образованы, самостоятельно и без соблюдения процедуры, предусмотренной Законом для имущества государственных коммерческих предприятий. Основным законодательным аргументом сторонников этого подхода являются положения Гражданского и Хозяйственного кодексов и Закона Украины «О хозяйственных обществах». А именно: согласно статье 115 ГК хозяйственное общество является собственником: 1) имущества, переданного ему участниками общества в собственность как вклад в уставный (складочный) капитал, 2) продукции, произведенной обществом в результате хозяйственной деятельности 3) полученных доходов; 4) иного имущества, приобретенного на основаниях, не запрещенных законом. Согласно статье 85 ГК хозяйственное общество является собственником: имущества, переданного ему в собственность основателями и участниками как взносы; продукции, произведенной в результате хозяйственной деятельности общества; доходов, полученных от хозяйственной деятельности общества; иного имущества, приобретенного обществом на основаниях, не запрещенных законом . Аналогичные положения содержит и статья 12 Закона Украины «О хозяйственных обществах», согласно которой общество является собственником: имущества, переданного ему участниками в собственность как вклад в уставный (складочный) капитал.

Второй подход основан на том, что государственные акционерные общества имеют особенности в образовании, заключающиеся в первую очередь в определении того, что имущество, переданное хозяйственным обществам, 100 процентов уставного капитала которых принадлежит государству, имеет признаки государственного имущества и в отношении такого имущества действуют ограничения свободного распоряжения, предусмотренные для государственного имущества. В связи с этим и передача такого имущества в аренду также должно происходить с соблюдением порядка, предусмотренного положениями Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества».

Анализ положений действующего законодательства в сфере управления государственной собственностью позволяет утверждать, что сегодня есть законодательные основания считать имущество таких компаний государственной собственностью, закрепляется за такими компаниями на праве хозяйственного ведения. Законодатель четко не устанавливает этого, но постоянно делает шаги в направлении определения 2 подхода. Подтверждение этому можно найти в положениях Законов Украины «Об акционерных обществах», «Об управлении объектами государственной собственности», «О холдинговых компаниях».

А именно, исходя из содержания статьи 15 Закона Украины «О приватизации государственного имущества», учреждение акционерного общества государством с передачей в уставный фонд государственного имущества не является способом отчуждение государственного имущества в соответствии с настоящим Законом. Законодательство не содержит положений, которые бы предоставляли полномочия органам государственной власти отчуждать государственное имущество из государственной собственности путем внесения в уставный фонд государственной акционерной компании.

Согласно Закону Украины «Об управлении объектами государственной собственности» государственные хозяйственные объединения, государственные холдинговые компании, другие государственные хозяйственные организации являются субъектами управления объектами государственной собственности (статья 4 Закона). Этим Законом также не предусмотрено приобретение права собственности государственной акционерной компанией на переданные в ее уставный фонд пакеты акций.

Кроме того, необходимо отметить, что корпоративные права государства, предоставленные хозяйственным структурам в управление, не могут быть отчуждены из государственной собственности без разрешения Кабинета Министров Украины. Отношении них не могут совершаться действия, следствием которых может быть отчуждение этих корпоративных прав из государственной собственности. Отчуждение корпоративных прав государства осуществляется в соответствии с законодательством по вопросам приватизации (часть вторая статьи 9 Закона).

Статьей 1 Закона Украины «Об акционерных обществах» предусмотрено, что особенности правового статуса, создания, деятельности, прекращения акционерных обществ, осуществляющих деятельность на рынках финансовых услуг, а также государственных акционерных обществ определяются законами. Таким образом, указанным Законом предусматривается установление на законодательном уровне особенностей правового статуса государственных акционерных обществ. На сегодня законопроектов по затронутому вопросу нет, однако эта норма уже говорит о том, что исключительное применение в данном случае цивилистического подхода является неверным.

Единственным законодательным актом, который на сегодня четко регулирует вопросы правового статуса имущества акционерных обществ, единственным учредителем и участником которых выступает государство, является Закон Украины «О холдинговых компаниях в Украине». А именно, по предложению Президента Украины указанного Закона дополнена частью 13 статьи 6, согласно которой пакеты акций (долей, паев) или другое имущество, переданные в уставный фонд государственной холдинговой компании (такова холдинговая компания, образованная в форме открытого акционерного общества , не менее 100 процентов акций которого принадлежит государству), находящихся в государственной собственности и закрепляются за ней на праве хозяйственного ведения.

Однако этих положений недостаточно для надлежащего, окончательного и всестороннего регулирования данного вопроса, поскольку на сегодня подавляющее большинство государственных акционерных компаний согласно их учредительными документами не являются холдинговыми компаниями, хотя фактически по всем признакам их можно отнести к холдинговых компаний (статья 1 Закона определяет, что холдинговая компания — это акционерное общество, которое владеет, пользуется и распоряжается холдинговыми корпоративными пакетами акций (долей, паев) двух или больше корпоративных предприятий).

Окончательную точку в этом вопросе должен все-таки поставить законодатель. Для завершения длительных дискуссий по этому вопросу необходимо четкое и однозначное определение правового статуса такого имущества именно на законодательном уровне (путем принятия отдельного закона о государственных акционерных общества или путем внесения изменений в уже существующие — законов об управлении объектами государственной собственности и об акционерных обществах ).

2. Некоторые проблемные вопросы определения субъектов арендных отношений.

1) передача в аренду имущества, закрепленного за Национальной академией наук Украины, отраслевыми академиями наук, а также передача в аренду имущества научными и учебными заведениями в соответствии с Законами Украины «О научных парках» и «О высшем образовании».

Согласно положениям действующих Законов Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества», «Об особенностях правового режима имущественного комплекса Национальной академии наук Украины», «О научных парках», «О высшем образовании» таким субъектам, как Национальная академия наук, отраслевые академии наук, научные парки, национальные вузы предоставлены полномочия самостоятельно выступать арендодателем недвижимого имущества, принадлежащего им имущества.

А именно согласно части второй статьи 1 Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества» отношения аренды движимого и недвижимого имущества, объектов имущественного комплекса Национальной академии наук Украины и отраслевых академий наук регулируются настоящим Законом с учетом особенностей, предусмотренных Законом Украины «О особенности правового режима имущественного комплекса Национальной академии наук Украины «.

А статья 5 этого Закона определяет, что арендодателями госимущества является, в частности, Фонд государственного имущества Украины, его региональные отделения и представительства — относительно целостных имущественных комплексов предприятий, их структурных подразделений и недвижимого имущества, а также имущества, не вошедшего в уставные фонды хозяйственных обществ , созданных в процессе приватизации (корпоратизации), кроме имущества, относящегося к имущественного комплекса Национальной академии наук Украины и отраслевых академий наук, а также имущества, принадлежащего высшим учебным заведениям и / или научным учреждениям, предоставляется в аренду партнерам научных парков.

Согласно статье 3 Закона Украины «Об особенностях правового режима деятельности Национальной академии наук Украины, отраслевых академий наук и статуса их имущественного комплекса» Национальная академия наук Украины:

— Выступает арендодателем целостных имущественных комплексов и недвижимого имущества, которое передано государством в бессрочное пользование Национальной академии наук Украины;

— Разрешает организациям, которые отнесены к ведению Национальной академии наук Украины, на заключение договоров аренды имущества, в том числе недвижимого, которое учитывается на балансах их организаций.

При этом, данный Закон предусматривает, что средства, полученные от аренды объектов имущественного комплекса Национальной академии наук Украины, в полном объеме направляются на выполнение уставных задач Национальной академии наук Украины и организаций, отнесенных к ведению Национальной академии наук Украины.

Вместе с тем согласно статье 4 этого Закона отраслевые академии наук

— Выступают арендодателями целостных имущественных комплексов и недвижимого имущества, которое передано государством в бессрочное пользование отраслевым академиям наук;

— Предоставляют разрешение организациям, которые отнесены к ведению отраслевых академий наук, на заключение договоров аренды имущества, в том числе недвижимого, которое учитывается на балансах их организаций.

Статья 13 Закона Украины «О научных парках» определяет особенности статуса высшего учебного заведения или научного учреждения — основателя научного парка и, в частности, предусматривает, что высшее учебное заведение и/или научное учреждение могут быть учредителями юридических лиц и/или их объединений для организации и выполнению проектов научного парка. Высшее учебное заведение и / или научное учреждение имеют право арендодателем помещений и оборудования для партнеров научного парка на срок реализации проектов научного парка согласно статье 20 настоящего Закона. (Срок реализации проекта научного парка не может превышать семи лет со дня его государственной регистрации — статья 15).

Статья 20 этого Закона устанавливает, что по проектам научного парка, зарегистрированными в соответствии со статьей 15 настоящего Закона, реализация которых предполагает использование помещений и оборудования высшего учебного заведения и / или научного учреждения, по представлению исполнительного органа управления научного парка между высшим учебным заведением и / или научным учреждением и партнером научного парка заключается договор аренды на срок, предусмотренный условиями реализации проекта научного парка.

Кроме того, согласно статье 26 Закона Украины «О высшем образовании» Национальном высшему учебному заведению по решению Кабинета Министров Украины может быть предоставлено полномочие: выступать арендодателем недвижимого имущества, принадлежащего высшему учебному заведению.

Таким образом, приведенными законами установлено исключение из общего правила об определении лица арендодателя государственного имущества, а именно — Национальная академия, отраслевые академии, высшие учебные заведения выступают самостоятельными арендодателями.

Такой подход не согласовывается, вступает в противоречие с общим подходом к определению единственным арендодателем государственного имущества Фонда государственного имущества Украины, на который возложена реализация политики в сфере аренды государственного имущества и осуществление контроля за этими процессами.

Кроме того, приведенными законодательными актами не предусмотрено никакого ограничения относительно размера (объема) имущества, которое может передаваться в аренду самостоятельно вузами, а также не предусмотрено никаких полномочий Фонда государственного имущества Украины относительно согласования или контроля заключения соответствующих договоров, что может привести к бесконтрольной передачи в аренду даже целостных имущественных комплексов этих государственных учреждений.

Учитывая, что одним из основных признаков законодательства является его единство и целостность, считаем, что первоочередным должно быть согласование между собой вышеупомянутых законов Украины в направлении обеспечения единого подхода и единой политики в сфере регулирования вопросов аренды государственного имущества.

Шаги в этом направлении осуществляются, а именно, Министерством экономики Украины подготовлен проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины», направленный на урегулирование этих отношений.

2) полномочия в сфере аренды государственных хозяйственных объединений — одних из самостоятельных и специфических субъектов управления объектами государственной собственности.

К хозяйственных объединений согласно Хозяйственному кодексу относятся ассоциации, концерны, корпорации и консорциумы, которые образуются участниками-предприятиями с целью координации их производственной, научной и другой деятельности для решения общих экономических и социальных задач.

Степень координации определяется видом объединения, всего — в концернах, поскольку предполагается централизация функций научно-технического и производственного развития, инвестиционной, финансовой, внешнеэкономической и другой деятельности.

Объединение предприятий, образованное государственными предприятиями, является государственным хозяйственным объединением, который создается по решению Кабинета Министров Украины или, в определенных законом случаях, решением министерств (других органов, к сфере управления которых входят предприятия, образующие объединения).

Согласно Закону Украины «Об управлении объектами государственной собственности» государственные хозяйственные объединения признаны самостоятельными субъектами управления объектами государственной собственности в отношении тех предприятий, вошедших в их состав.

Однако по этому Закону они имеют весьма ограниченные полномочия, на сегодня не дает возможности полноценно выступать субъектом управления в отношении тех предприятий, учреждений, организаций, входящих в состав такого объединения.

А именно: согласно статье 9 Закона Украины «Об управлении объектами государственной собственности» хозяйственные структуры:

1) заключают контракты с руководителями государственных предприятий и государственных акционерных обществ;

2) разрабатывают годовые финансовые и инвестиционные планы, а также инвестиционные планы на среднесрочную перспективу (3 — 5 лет) и представляют на утверждение уполномоченному органу управления, который осуществляет контроль за их деятельностью;

3) обеспечивают разработку и утверждает годовые финансовые и инвестиционные планы, а также инвестиционные планы на среднесрочную перспективу (3 — 5 лет) государственных предприятий и государственных акционерных обществ;

4) проводят анализ и обязательные ежегодные аудиторские проверки своей финансово-хозяйственной деятельности и подают полученные результаты органа исполнительной власти, осуществляющий контроль за их деятельностью.

Все остальные полномочия по управлению остаются у уполномоченного органа управления — министерства, в сферу которого предприятие-участник входило до вступления в хозяйственное объединение. При этом, следует отметить, что, учитывая, что предприятие остается в сфере управления министерства, также предоставляемые хозяйственному объединению полномочия дублируются министерством, что часто на практике приводит к возникновению конфликтных ситуаций между этими двумя субъектами управления (распространенной является назначение 2 руководителей предприятия-участника).

Такая распыленность полномочий по управлению одним объектом государственной собственности между государственным хозяйственным объединением и другими субъектами управления (министерствами) создает двойную и сложную процедуру принятия управленческих решений, в результате чего создание таких структур вообще является неэффективным и не оправдывает цель их образования .

Министерство юстиции Украины инициирует изменения в законодательство относительно правового статуса этих субъектов, охватывающих наделения их значительно более широким кругом полномочий по управлению, в том числе и по аренде. Подготовленным Министерством юстиции Украины проектом Закона Украины «О хозяйственных объединениях» (который Кабинетом Министров Украины был внесен в Верховную Раду Украины, регистрационный N 7057 от 28 августа 2010) предусматривается, в частности, четко установить, что орган государственной власти, осуществляющего контроль за государственным хозяйственным объединением, согласовывает отчуждение, списание, передачу в аренду государственного имущества государственного хозяйственного объединения в порядке, установленном для государственных предприятий, а также наделить хозяйственные объединения как самостоятельных субъектов управления объектами государственной собственности таким объемом полномочий для его участников — государственных субъектов хозяйствования, имеющих уполномоченные органы управления отношении тех государственных предприятий, находящихся в их сфере управления.

В частности, предполагается, что само государственное хозяйственное объединение:

а) предоставляет (как этого требует от уполномоченного органа управления часть третья статьи 9 Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества») арендодателям объектов государственной собственности согласие на аренду государственного имущества, принадлежащего участникам, и предложения по условиям договора аренды, должны обеспечивать эффективное использование арендованного имущества и осуществления на арендованных предприятиях технической политики в контексте задач отрасли;

б) контролирует выполнение арендаторами инвестиционных и технических программ развития арендованных объектов государственной собственности, если такие условия предусмотрены договором аренды;

в) организует контроль за использованием арендованного государственного имущества.

3. К вопросу о возможности передачи в аренду имущества, закрепленного за органами государственной власти.

Законодательство по вопросам аренды содержит запрет передавать в аренду имущество, закрепленное за органами государственной власти.

Так, согласно части второй статьи 4 Закона Украины «Об аренде государственного имущества» не могут быть объектами аренды объекты государственной собственности, которые имеют общегосударственное значение и не подлежат приватизации согласно части второй статьи 5 Закона Украины «О приватизации государственного имущества «(кроме памятников культурного наследия), а также объекты, включенные в перечень объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации, утвержденный Законом Украины» О перечне объектов права государственной собственности, не подлежащих приватизации «, выпускающих подакцизную продукцию, кроме целостных имущественных комплексов, которые выпускают подакцизную продукцию, переданных в аренду до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины» Об аренде государственного и коммунального имущества «от 29 июня 2004.

Частью второй статьи 5 Закона Украины «О приватизации государственного имущества» имущество органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, имущество Вооруженных Сил Украины (кроме имущества, по которому настоящим Законом установлены особенности приватизации), Службы безопасности Украины, Государственной пограничной службы Украины, Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины, правоохранительных и таможенных органов отнесены к объектам, которые обеспечивают выполнение государством своих функций, обеспечивающих обороноспособность государства, его экономическую независимость, и объекты права собственности Украинского народа, имущество, составляющее материальную основу суверенитета Украины , и является в этой связи объектом общегосударственного значения.

Вместе с тем практика показала, что органы власти обладают определенным имуществом, которое непосредственно не используется для обеспечения осуществления ими своих функций по реализации государственной политики. В связи с этим законодателем было принято решение разрешить в определенной части органам государственной власти передавать закрепленное за ними имущество в аренду.

Так, статьей 72 Государственного бюджета Украины на 2010 год было установлено, что в 2010 году недвижимое имущество органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Украины, Службы безопасности Украины, Государственной пограничной службы Украины, Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины , правоохранительных и таможенных органов, не используется указанными органами для осуществления своих функций, может быть передано в аренду сроком до 1 января 2011.

Это была временная мера, но он показал, что вопрос о целесообразности предоставления такого права органам государственной власти является актуальным.

В связи с этим 23 декабря 2010 Верховной Радой Украины был принят Закон Украины «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины и некоторые другие законодательные акты Украины», пунктом 14 которого часть первую статьи 4 Закона Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества» дополнен положением, согласно которому недвижимое имущество органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Украины, Службы безопасности Украины, Государственной пограничной службы Украины, Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины, правоохранительных и таможенных органов, не используется указанными органами для осуществления своих функций, может быть передано в аренду без права выкупа арендатором и передачи в субаренду.

Следует обратить внимание, что указанные изменения предусматривают лишь право передачи такого имущества в аренду и не определяют порядок его реализации и процедуры передачи такого имущества в аренду. Считаем, что с целью предотвращения злоупотреблений в этой сфере необходимо на законодательном уровне определить соответствующий порядок, а также установить критерии и порядок отнесения имущества органов власти к категории такого, что не используется ими для осуществления своих функций, срок неиспользования, после которого возможна передача их имущества.

Все приведенное выше свидетельствует, что законодательство в сфере арендных отношений постоянно совершенствуется и этот процесс должен быть непрерывным учитывая стремительные изменения этого вида общественных отношений.

Заместитель начальника отдела законодательства по вопросам предпринимательства и приватизации И. В. Даценко

Не нашли ответа на свой вопрос? Узнайте, как решить именно Вашу проблему - обратитесь в форму онлайн-консультанта справа! Это быстро и бесплатно!
Комментарии 0
Спасибо! Ваш комментарий появится после проверки.
Добавить комментарий